Un ritual llamado audiencia pública
“Existe la creencia de que las rutas aéreas se adjudican en audiencias públicas. No es cierto, pero la audiencia es un requisito impuesto por la ley para adjudicarlas”.
Por Pablo Luciano Potenze*. Aeromarket.com.ar
Después de la caída de Perón se autorizó la operación de empresas privadas en las rutas domésticas argentinas, y se sugirió que recibirían fondos públicos. Oliendo un negocio fácil aparecieron muchas empresas nuevas que, inmediatamente, golpearon las puertas del Poder Ejecutivo para pedir subsidios.
El gobierno, que no sabía qué hacer con Aerolíneas Argentinas, tampoco tenía idea sobre qué hacer con estas recién llegadas. Éste era el estado de situación cuando se dictó el Decreto ley 1.256/57, que ordenó un poco (no mucho) el sistema de rutas y subvenciones, y creó la audiencia pública para considerar los pedidos, aunque sin definirla claramente.
Debajo de este marco teórico subyacía un problema político claro y tradicional: ningún funcionario quería asignar subsidios sin tener una justificación clara para que esto no pareciera una dádiva, sobre todo cuando revoloteaban los empresarios oportunistas. La “solución” fue crear una audiencia pública previa a la adjudicación de las rutas, en la cual se “consideraba” el pedido. Hubo un gran desorden en la legislación de ese entonces, al punto que la reglamentación de la audiencia se publicó antes de la creación de la misma. Lo concreto es que al principio no estaba definido qué consideraría la junta de siete miembros creada a este efecto.
Las audiencias, al principio, fueron una novedad, digna de ser anunciada y comentada por los diarios. El desarrollo era siempre igual. Una nueva empresa proponía explotar una ruta, aportaba algunos datos económicos y demográficos, como para probar que el servicio era necesario, y luego era retrucada por sus competidores (en primer lugar Aerolíneas Argentinas), que hablaban de la escasa densidad de pasajeros de la ruta para terminar siempre con la conclusión de que no había volumen de demanda para justificar otro operador en competencia. Cuando participaban representantes de cualquier tipo de las localidades alcanzadas por el servicio, siempre estaban a favor. No podía ser de otra manera porque cualquier ciudad se beneficia con un servicio aéreo, y esto parecía gratis para ellos. ¿Cómo no estar de acuerdo?
En aquellas primitivas audiencias podía alegar cualquiera: empresas que operaran o no operaran la ruta, provincias, municipios, o cualquier persona u organismo que demostrara un interés genuino en el tema.
En 1967 el nuevo Código Aeronáutico reafirmó claramente que la función de la audiencia pública sería analizar la conveniencia, necesidad y utilidad general de los servicios, términos que si se resuelven de modo afirmativo justifican claramente un subsidio. La reglamentación se hizo mucho más acotada. Por un lado creó la Junta Asesora del Transporte Aéreo (JATA), formada por un presidente y dos vocales, todos empleados de la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial, y por el otro se definió que sólo podrían participar la empresa solicitante y sus eventuales competidores, con lo que quedaban afuera partícipes bastante obvios en una discusión de esta naturaleza, como las autoridades locales, los ecologistas (que en aquel tiempo no existían), los trabajadores, los pasajeros, las entidades comerciales y muchos otros que potencialmente podrían ser afectados.
La función de la JATA se definió como oír las solicitudes y los alegatos que se opusieran y asesorar al respecto a las autoridades. Algo muy vago.
El libreto se siguió repitiendo por décadas, el que quería entrar decía que sus servicios eran necesarios y los que ya estaban decían que no había lugar para nuevos jugadores. La asimetría era grande, porque de un lado estaban pequeñas empresas que recién empezaban o que tenían muy poca actividad, y del otro lado estaba Aerolíneas Argentinas, un gigante al lado de cualquiera de ellas.
Los años noventa
Las cosas cambiaron algo durante la administración menemista, porque aparecieron empresas de mayor magnitud, que podían mostrar más y mejores aviones, estructuras mucho más desarrolladas, al tiempo que Aerolíneas, con la administración de Iberia, estaba en franca decadencia. La discusión se hacía con buenos modales, aunque a veces se decían cosas fuertes.
Las audiencias también mostraron que, a veces, había errores en los expedientes, falacias, intenciones maliciosas e incongruencias que las autoridades dejaban pasar. La Junta siempre tuvo muy claro que su función era escuchar y no debatir.
El acto siempre empezaba con la exposición del solicitante, a la que seguía el alegato del competidor y el solicitante respondía luego a las objeciones que se hubieran presentado. A veces el eje salía del tema reglamentario y entraban a discutirse las capacidades económica o técnica de las empresas presentes o la aptitud de la infraestructura para atender las nuevas demandas. La saturación del Aeroparque, por ejemplo, fue un tema recurrente, porque todos querían ir allí, y los que ya estaban no querían que empeorara la ya frágil situación.
A veces, había alguien de la platea que pedía la palabra, lo que estaba fuera del reglamento, pero en general se concedía. Un caso curioso ocurrió en la Audiencia 217, el 19 de diciembre de 2005, cuando varios oradores vinculados de un modo u otro con la provincia de Tierra del Fuego hablaron para apoyar cualquier propuesta que mejorara la conectividad de la isla. Alguna vez han participado los sindicatos, aunque éstos prefieren actuar como barra en la tribuna o en la calle.
Un caso que no debería haber llegado a esta instancia pero que quedó en evidencia en la audiencia pública de diciembre de 2003, fue que tres aspirantes a operadores distintos (American Falcon, LAFSA y Skyways) propusieron usar el mismo avión (el inefable LV-ZXS de Skyways/Cardinal). La Subsecretaría de Transporte Aéreo no había dado cuenta de esta irregularidad, y tuvo que alegar Aerolíneas Argentinas para que el tema figurara en la agenda.
Ha habido otros debates ricos. Quizás el más profundo y novedoso que presencié fue entre Cata Línea Aérea y Aerolíneas Argentinas, en 1988, cuando el sistema de bandas abrió la posibilidad de que hubiera servicios distintos con precios distintos. Esta discusión, que sería bueno ver en el Congreso, se reeditó en 1993 cuando LAPA propuso algo similar y también fue refutada por Aerolíneas Argentinas, que ahora era privada.
Hubo cambios de actitud de algunos participantes que fueron realmente groseros. Dinar presentó un pedido de rutas en 1993, que no fue acordado por mucho tiempo. Mientras no tuvo permiso, participó en todas las audiencias apoyando cualquier presentación que se hiciera y declamando sobre las ventajas de la libre competencia, pero cuando por fin fue autorizada y comenzó a operar, en diciembre de 1994, pasó automáticamente a oponerse a todo lo que se presentara. Hay empresas que hacen mucho para que no se las pueda tomar en serio.
Pasado un tiempo de la audiencia, la JATA emite su dictamen, y luego la autoridad decide. Es un dato fundamental a esta altura recordar que los miembros de la Junta fueron elegidos a dedo por esa misma autoridad, así que se supone que piensan igual.
Acerca de las formalidades
Como acto administrativo, la audiencia pública debe cumplir con varias formalidades, tales como la lectura de las solicitudes completas, que es larga y árida, pero debe ser así. Había problemas con la presentación de los oradores, que muchas veces se obviaba, porque en un ambiente chiquito todos se conocen, pero el público genuino quedaba en ayunas sobre quién era quién.
Los miembros de la Junta no siempre eran grandes oradores, y los representantes de las empresas, tampoco, lo que a veces complica la comprensión de lo que se dice.
Los tiempos de Macri
La última audiencia pública para adjudicar rutas aerocomerciales del gobierno kirchnerista fue el 19 de diciembre de 2005, en el microcine del Ministerio de Economía. En cierto sentido, fue una audiencia “obligada”, porque era necesario darle rutas a Aero2000, el testaferro de LAN-Argentina, creada, a instancias del gobierno, en esos días. Después vino la reestatización de Aerolíneas Argentinas, y las autoridades cerraron toda posibilidad de autorizar servicios, lo que significaba que no había audiencias.
Pero diez años después llegó la administración Macri, que pensó que era necesario abrir el panorama a nuevos operadores, por lo cual realizó diversas audiencias públicas. Hubo cambios en la reglamentación de estos encuentros, que ahora estuvieron abiertos a la participación de cualquier interesado en hacerlo. La primera reunión de este nuevo ciclo, que estuvo muy promocionada, se hizo en el Teatro de la Rivera, con gran participación.
Lamentablemente, ni el presidente ni su locuaz ministro de Transporte se dieron cuenta de que para mejorar el transporte aéreo argentino era necesario cambiar la legislación.
El primer cambio importante fue que los primeros en hablar fueron el ministro de Transporte, el de Turismo y varios funcionarios que, claramente, no tenían nada que hacer allí, y lo que siguió se pareció mucho más a un show guionado que a una audiencia incontaminada.
También cambió el modo de funcionamiento. Los solicitantes hicieron sus exposiciones, pero no se permitieron los alegatos de respuesta, como antes. Si los hubo (nunca se sabrá), pasaron a ser parte del expediente sin que el público se enterara de lo que decían, lo que desdibujó una parte importante del espíritu de la reunión.
Y por último, fue evidente que el Ministerio de Transporte convocó a personas e instituciones que fueron allí a declarar a favor de todo lo que se proponía.
Con estos antecedentes, la JATA dio dictamen favorable a casi todas las propuestas. En las dos audiencias siguientes, pasó lo mismo.
La última audiencia pública para adjudicar rutas aéreas fue el 5 de octubre de 2018. En la misma se presentaron nueve empresas, de las que hoy funcionan cuatro, para pedir la operación de 792 rutas, de las que hoy se operan menos de cien. No sé si es la audiencia pública u otra cosa, pero es demasiado evidente que hay algo en el sistema que no funciona.
Fotografía: El Teatro de la Rivera durante la Audiencia Pública 218, el 27 de diciembre de 2016.
