Rutas aéreas
Se supone que para prestar servicios regulares en la Argentina es necesario tener rutas concedidas, pero no es tan así • Por Pablo Luciano Potenze* – Aeromarket.com.ar
Los buques pueden ir a cualquier puerto. La Constitución Nacional dice que “la navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas”. Las carretas y las diligencias también iban adonde querían. Prácticamente no había caminos oficiales, pero estos servicios tenían cierta lógica, y seguían rutas bastante fijas, con horarios y frecuencias predeterminadas, que no siempre se cumplían.
El cambio vino con los ferrocarriles, porque era necesario tener terrenos dedicados, construir una vía permanente y otras instalaciones, importar maquinaria pesada, etcétera, todas cosas que antes no existían y requerían inversiones importantes. La solución administrativa para esto fue otorgar concesiones para la construcción y explotación de ramales, en las que el Estado garantizaba el capital y la renta de las inversiones y por lo general aportaba las tierras. La solución práctica fue que los concesionarios iban a Europa (generalmente a Londres), creaban una compañía inglesa con una sucursal en Argentina, y recaudaban los fondos necesarios para construir el ramal.
En la segunda mitad del siglo XIX hubo un boom de concesiones ferroviarias en el país. Los ramales se adjudicaban, generalmente de a uno, a compañías que podían o no complementarse entre sí, aunque compitieron relativamente poco. Hubo veintitrés empresas inglesas distintas que construyeron ramales, más algunas francesas. El Estado, además, que construyó una red que siempre fue estatal, pero cedió algunos tramos a empresas privadas.[1] Pero muchos otros adjudicatarios no pudieron conseguir el capital necesario para la construcción. Se estima que lo realmente construido fue, aproximadamente, la mitad de lo concedido.
El resultado fue una red bastante arbitraria y desordenada, pensada originalmente para llevar productos del interior hacia los centros de Buenos Aires, Bahía Blanca y Rosario. Como consecuencia del modo de asignar rutas, surgieron centros de transferencia (en aviación les diríamos hubs), en lugares cualesquiera, adonde convergían o se cruzaban ramales de empresas distintas y el Estado, muchas veces de trochas distintas.
Por último, hay que tener siempre en cuenta que la red argentina fue pensada más como red de carga que de pasajeros, lo que influyó seriamente en el diseño de las vías y las velocidades comerciales que se podían desarrollar.
Las rutas aéreas
Los primeros servicios aéreos que hubo en el país no le pidieron permiso a nadie, pero pidieron pagos al Correo por transportar correspondencia. El primer servicio de pasajeros subsidiado, en la provincia de Córdoba, incluyó un conflicto por las rutas, porque la Provincia quería vuelos a Villa Dolores y el operador (Junkers) quería ir a Río Cuarto. Nunca terminaron de ponerse de acuerdo, pero lo que se terminó fue el subsidio y, en consecuencia, el servicio
En ese momento (años veinte) no había ningún mecanismo establecido para pedir rutas, pero las empresas negociaban con el Correo para transportar correspondencia que éste pagaba. Fue lo que hizo Aeroposta Argentina que, además, consiguió apoyo oficial para construir sus aeropuertos patagónicos.
En 1934 la Dirección General de Aviación Civil hizo un plan de rutas que no pasó más allá del papel, pero en 1937, con varios interesados por prestar servicios, pidió al Poder Ejecutivo la fijación de una política aerocomercial. El trabajo de estudiar el tema y proponer un curso de acción lo hizo una sola persona, Eduardo J. Bullrich.
En ese momento, independientemente de lo anterior, se entregaron concesiones importantes a Panagra y se firmó un nuevo contrato, muy completo, con Aeroposta Argentina para el transporte subsidiado de pasajeros carga y correo en la Patagonia.
Sería larguísimo reseñar todo lo que incluyó el importante trabajo de Bullrich.[2] que tuvo a tres conclusiones principales:
- “Es previo a toda realización u organización en lo que respecta a comunicaciones aéreas que el Estado fije la política que ha de seguir en materia de aviación civil y comercial.
- “Cualquiera sea la política general que en materia de comunicaciones aéreas adopte el Estado, debe existir una ley que fije los principios fundamentales de esa política …
- “Cualquiera sea la política aérea que el Estado adopte, y la ley y reglamentaciones que se dicten, se requiere la existencia de un organismo con autoridad suficiente para aplicarlas …”.
Parece escrito en estos días.
Portada del libro Régimen y Organización de la Aeronáutica Civil. de Eduardo Bullrich.Bullrich emitió opinión sobre 115 cuestiones entre las que se destacan la propuesta de encuadrar el tráfico internacional dentro de acuerdos bilaterales de reciprocidad, la sugerencia de buscar alguna competencia en el tráfico interno, la exigencia de nacionalidad argentina para los explotadores domésticos, y la propuesta de que todas las líneas de explotación privada o mixta se adjudiquen por concurso. Esto último era importante, porque así el Estado decidía qué rutas concursar y no eran los particulares los que las proponían.
Analizó el tema de los subsidios, y fijó pautas precisas para la adjudicación de las concesiones, y estableció planes de rutas para la adjudicación de los servicios
Finalmente, incluyó un anteproyecto de ley de aeronáutica civil, un anteproyecto de ley orgánica de la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil, y un proyecto de reglamentación de los servicios de aeronavegación comercial.
En materia de las rutas, no pudo evitar la fortísima influencia de la cultura ferroviaria del país y la organización (o desorganización) de sus ramales. En ese momento se explotaban únicamente las líneas de Aeroposta Argentina a Río Grande y la de Panagra a Mendoza, proponiéndose implantar de inmediato servicios aéreos de Buenos Aires a Formosa, Jujuy y Esquel, y en un plazo de entre cinco y diez años ramales y líneas de acuerdo con este detalle:
- Tucumán a Mendoza, con escalas en Catamarca, La Rioja y San Juan.
- Tucumán a Corrientes, pasando por Tintina, Presidencia R. Sáenz Peña y Resistencia.
- Concordia a Paraná.
- Corrientes a Puerto Aguirre (Cataratas del Iguazú), pasando por Posadas.
- Mendoza a Neuquén, pasando por San Rafael.
- Villa María a Villa Mercedes.
- Villa Mercedes a Bahía Blanca.
- Río Gallegos a Calafate (Lago Argentino).
- Buenos Aires a Mar del Plata.
- Neuquén a Zapala.
- Bahía Blanca a Mar del Plata.
- Esquel a Calafate, pasando por Tecka, Colonia San Martín y Ensanche Colonia Sarmiento.
Como sabemos, no se materializó ninguno de ellos, pero, de haberse concretado, hubiera tenido como resultado una red de rutas mucho más descentralizada que la que realmente se hizo en 1947, y también más desordenada, más parecida a la ferroviaria.
Después vino la Guerra, la revolución de 1943 y se crearon las sociedades mixtas, que tuvieron rutas elegidas arbitrariamente por el gobierno, que dividió el país en tres regiones, para tres empresas diferentes. El resultado fue una red que unió las capitales de provincia y ciudades de importancia turística con Buenos Aires, pero sin servicios interiores. Aerolíneas heredó todo el sistema.
Mapa de las rutas de las sociedades mixtas de 1947. No son muy diferentes de las rutas actuales, pero se destacan los tramos más cortos y menos vuelos sin escalas a destinos lejanos.Después de la caída de Perón se abrió el mercado interno a empresas privadas, a las que se otorgaron, inicialmente, todas las rutas que pidieron, por lo que ALA, Austral y Transcontinental no tuvieron problemas para ingresar a los tramos de mayor densidad del país.
Cuando en Aerolíneas Argentinas se dieron cuenta del potencial del proceso, comenzó un tormentoso proceso de legislación que, al final del camino, serviría para limitar a las nuevas empresas.
La maniobra empezó con el Decreto ley 1.256/57 que estableció que las concesiones no entrañarían exclusividad alguna, establecía las audiencias públicas (ver ARMKT) y los subsidios federales se otorgarían en rutas determinadas y no indiscriminadamente (nunca se cumplió).
Dos años después, el Decreto 11.920/59 fijó como objetivos el establecimiento de una red de rutas aéreas capaz de satisfacer las necesidades de transporte aéreo regular de carga, pasajeros y correspondencia entre los centros de mayor importancia demográfica y económica y la habilitación de rutas aéreas entre zonas insuficientemente dotadas de otros medios de comunicación.
Y otros dos años después, el Decretos 10.632/61 se refirió a la coordinación de todos los esfuerzos para interconectar al país, evitando superposiciones perjudiciales y la acción armónica de Aerolíneas Argentinas con las privadas en un régimen de sana competencia. El método de trabajo era más restrictivo: la autoridad aeronáutica calcularía la capacidad conveniente a autorizar por ruta, estableciéndose un ámbito de acción para los casos en que empresas privadas y Aerolíneas Argentinas compartieran alguna, aunque ésta no podría disminuir su participación.
Las rutas como límites de la competencia
Mal escritos y poco claros, los decretos mencionados tenían el objetivo casi confesado de impedir que las líneas privadas crecieran y llegaran a competir con Aerolíneas de igual a igual.
A partir de 1962 se dejó en suspenso el otorgamiento de autorizaciones o concesiones de explotación de servicios aéreos de cualquier tipo, sobre la base de que era necesario encarar un reordenamiento profundo del sistema que estaba previsto por el decreto 10.632/61.
El decreto 6.460/63 estableció el plan de rutas y aseguró a Aerolíneas Argentinas la oferta del 50% de la capacidad autorizada, quedando el resto para el conjunto de las empresas privadas, buscando que hubiera competencia de dos empresas por zona del país o ruta.
Algo después el decreto 8.528/63 subdividió el territorio nacional en dos sectores a los efectos del transporte aéreo y ratificó las concesiones existentes que no se oponían a la división citada, detallando todas las rutas de todas las empresas que operaban en cabotaje en ese momento. La división era norte sur, pasando por Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, pero Aerolíneas Argentinas podía operar en ambas partes. El panorama quedó entonces así:
- Aerolíneas Argentinas, 50 rutas con 54 escalas.
- Aerotransportes Litoral Argentino (ALA) , zona norte, 11 rutas (10 basadas en Rosario), con 17 escalas.
- Austral, zona sur, 8 rutas con 8 escalas.
- Líneas Aéreas del Estado (LADE) rutas de fomento en todo el país sin limitaciones.
- Transportes Aéreos Buenos Aires (TABA), zona sur, servicios de alimentación, 5 rutas con 8 escalas.
- Aerochaco, zona norte, servicios de alimentación con cabecera en Resistencia, 8 rutas con 9 escalas.
Esta medida redujo el potencial de ALA y Austral, al cortarles la posibilidad de operar en todo el país, pero ambas empresas estaban asociadas, por lo que el golpe no fue tal.
Era, con algunas mejoras, el plan de 1947 que unía la capital con las principales ciudades del interior de modo radial. Su mayor limitación era la calidad de la infraestructura.
La nueva legislación
Con la llegada del gobierno militar de 1966 el mundo aerocomercial local se empezó a agitar nuevamente y, con tremendas contradicciones, fue un período de expansión del mercado doméstico. En el nuevo gobierno convivían dos sectores, nacionalistas y liberales, que tenían ideas muy distintas sobre el tema, los primeros a favor del monopolio de Aerolíneas y los segundos creían en la apertura del mercado.
En esos años, además, se creó la legislación de base que todavía hoy rige en materia aerocomercial, el nuevo Código Aeronáutico, de 1968 y la Ley 19.030 de 1971. En ambas normas se define que los eventuales subsidios o complementaciones económicas se harían en rutas o sectores de rutas de interés general para la Nación.
En el Código se ratificó que los servicios de transporte aéreo regulares serían realizados mediante concesiones que serían otorgadas para rutas determinadas y que no generarían exclusividad. En la segunda se estableció que la autoridad aeronáutica determinaría y mantendría actualizado el plan de rutas internas de interés general para la Nación, a fin de lograr la vinculación de puntos de territorio argentino mediante las concesiones y autorizaciones de servicios, lo que significa que sólo existirían las rutas que estuvieran en ese plan ejecutado por la autoridad.
Las rutas como arma
Está claro que sin rutas concedidas no se puede operar ningún servicio. Esto le da a la autoridad su primer arma para cerrar el mercado a nuevos operadores.
Promediando los años setenta vencieron casi todas las concesiones originales de Austral, otorgadas a fines de los años cincuenta, por lo que la empresa debió renovarlas. Como vimos, para ese momento debería estar establecido el plan de rutas de interés general, pero no estaba, y sobre la base de esa indeterminación, no se adjudicaron nuevas concesiones y sólo se dieron permisos precarios. Para Austral fue terrible, porque sin concesiones no hay futuro y sin futuro no hay crédito bancario. Sumado a otras cositas que le hicieron con las tarifas, fue un tema determinante del desbarranque final que la llevó a la bancarrota y la estatización en 1980.
Mapa publicitario de Austral donde muestra sus rutas, en 1971. Ya había perdido todos sus vuelos internacionales menos Montevideo, Río Grande y estaba por perder Salta.
Cuando se decidió privatizar Austral, durante el gobierno de Alfonsín, uno de los pasos ineludibles fue darle rutas bien establecidas sobre los destinos que volaba entonces, a los que se agregaron Iguazú, Jujuy, Salta, Río Grande y Ushuaia.
El revoleo de las rutas
Durante la administración Macri se cambió completamente de política y la adjudicación de rutas, que había sido una cuestión restrictiva y difícil durante más de medio siglo, se convirtió en una formalidad sin importancia.
En nombre de la revolución de los aviones se le dieron a cualquiera todas las rutas que se le ocurrieran. Fueron cerca de mil concesiones a empresas que, en muchos casos, no tenían las capacidades mínimas necesarias. No las operaron, los que pudieron las vendieron, otros quebraron y los que realmente volaron, lo hicieron en muy pocas rutas en comparación con lo que habían pregonado.
Austral, originariamente, sólo volaba al sur, pero compró rutas al norte en la quiebra de Transcontinental. Este aviso se publicó el 26 de febrero de 1962 en La Prensa.
La tergiversación de las rutas
Como nadie sabe cuál va a ser el pensamiento futuro de las autoridades ni cuál va a ser su política, cuando se abre una posibilidad, las empresas piden todo lo que les ocurre y después lo vuelan o no lo vuelan. La consigna es conseguir la concesión, después veremos. Es exactamente lo mismo que se hacía en tiempos de los ferrocarriles ingleses.
Legalmente, las concesiones deben empezar a operarse en 180 días y duran quince años, pero en ningún lado dice cuándo deja de tener valor una concesión que no se opera, por lo que parece que son eternas. Así hoy están en la nebulosa las otorgadas a Andes, Avian, Grupo LASA y Norwegian, para hablar de empresas que alguna vez funcionaron.
¿Se puede vender una concesión? Nadie lo sabe. La quiebra de Transcontinental vendió algunas en 1961. Lo que parece cierto es que sí se puede vender una empresa con sus concesiones, como recientemente hicieron Alas del Sur y Norwegian, que se vendieron al grupo que controla JetSmart, con sus concesiones incluidas.
Se supone que las rutas se conceden a alguien que demostró capacidad técnica y financiera, además de cumplir con una serie de requisitos, pero nada garantiza que un eventual comprador de la empresa cumpla con las condiciones que cuidadosamente exige la ley.
Un último modo de volar rutas sin permiso son los vuelos no regulares. Una empresa que tiene un permiso para hacerlos puede organizar una sucesión de vuelos no regulares que configuren un servicio regular. Se ha hecho y se sigue haciendo cuando es menester. Andes, Sol y varias empresas provinciales, fueron especialistas en esto, pero hubo otros. La ley 19.030 dice que esto no se puede hacer, pero estamos en la Argentina.
